北京市人民檢察院關于公益訴訟檢察工作情況的報告

來源:北京市人大常委會門戶網站 發布時間:2019-09-20 15:41:00
瀏覽字體 【字號: 復制 打印 關閉

——2019年9月 日在北京市第十五屆人民代表大會常務委員會第十五次會議上

北京市人民檢察院檢察長 敬大力

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:

  根據市人大常委會本次會議議程安排,我代表北京市人民檢察院,報告全市檢察機關開展公益訴訟檢察工作情況,請予審議。

  探索建立檢察機關提起公益訴訟制度,是黨中央作出的重大決策部署。2015年7月1日,全國人大常委會授權開展試點;2017年6月27日,同步修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》,確立了檢察機關提起公益訴訟制度。北京市檢察機關深刻領會公益訴訟檢察的政治意義,牢記人民囑托,將公益訴訟檢察工作置于首都社會治理體系和治理能力現代化大格局中謀劃和推進,積極試點、忠實履職,緊緊抓住公益訴訟檢察制度促進公益保護、促進社會治理、促進依法行政三個核心內容,努力為解決超大城市治理難題、服務保障首都城市建設發展作出貢獻。

  一、緊緊圍繞滿足人民對美好生活的向往,全面做實公益訴訟檢察

  深入學習貫徹習近平總書記關于“檢察官作為社會公共利益的代表”的指示精神,踐行“為公益服務的檢察”,將公益訴訟檢察做到人民的心坎上,做到民有所呼、我有所應。

  加強公益保護,防止發生“公地悲劇”。生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域,涉及公共福祉,發生侵害往往涉及不特定多數人,個體既沒有動力、也沒有能力提起訴訟、排除侵害。全市檢察機關擔當公益代表,填補主體缺位,聚焦空氣污染、水污染、土壤污染、食品藥品安全等人民群眾反映強烈的突出問題,部署10余個專項活動,分領域促進集中整治,守護碧水藍天凈土,保障舌尖上的安全。2015年7月以來,共發現民事、行政公益訴訟線索912件,辦理訴前程序案件379件,提起行政公益訴訟11件,提起民事公益訴訟8件,提起刑事附帶民事公益訴訟5件。挽回被損毀的耕地、林地、濕地540畝,清理污染和非法占用河道10余公里,清除違法堆放的生活垃圾和固體廢物7.5萬噸、15萬立方米,督促治理恢復被污染的飲用水水源地5.3畝。促使網絡餐飲服務第三方平臺集中下線2萬余家店鋪,督促立案調查不法網絡餐飲商戶1903家。海淀區檢察院辦理的網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案,入選全國檢察公益訴訟十大典型案例。

  完善社會治理,形成共治精治格局。主動融入、精準對接國家重大戰略實施,創新“檢察+”工作模式,參與整治重點領域、行業亂象,促進形成首都綜合治理“大合唱”。市檢察院制定《服務保障“疏解整治促提升”專項行動實施方案》《服務保障首都打好污染防治攻堅戰促進生態文明建設的實施方案》等文件,促進拆除耕地、基本農田以及河道上的違法建筑5.7萬平方米,關停和整治企業73家。與市水務局會簽《關于協同推進水環境水生態水資源保護工作機制的意見》,為全國省級層面首份協同推進河長制的文件。與市園林綠化局、市環保局、市食藥監局簽署文件,建立“檢察+園林”“檢察+環保”“檢察+食藥”等協同推進機制,就線索移送、調查協作、卷宗調閱形成雙向銜接,強化了履職合力。近兩年的《北京市總河長令》均將檢察機關納入其中,要求發揮檢察職能作用,協同推進清河行動。市委及各區委高度重視公益訴訟檢察工作,多次聽取匯報、作出批示。市委將出臺深入推進檢察公益訴訟的意見納入議事日程。豐臺、石景山、大興、房山、延慶區委先后出臺《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟工作的意見》。發揮公益訴訟檢察職能作用,完善超大城市治理體系,已經成為共識。

  促進依法行政,推進法治政府建設。積極踐行“通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態”的理念,將促進行政機關更好地依法履職作為公益訴訟的落腳點,及時提出檢察建議推動行政機關履行監督管理職責,集中開展專項整治,使公益訴訟檢察成為依法行政的助推器。共辦理行政公益訴訟訴前程序362件,在行政機關依法整改、實現公益保護目的的情況下,依法撤回起訴4件。在辦理與公民、法人及社會組織沒有直接利害關系的國有資產保護、國有土地使用權出讓等侵害國家利益和社會公共利益的案件過程中,督促保護、收回國家所有資產和權益價值8000余萬元,收回未經批準或騙取批準、被非法占用的城鎮國有土地69畝,沒收地上建筑物面積近10000平方米。相關行政執法機關十分重視檢察機關提出的建議、提供的線索,及時啟動完善管理治理的專門行動,對公益訴訟檢察的認識日益提升,配合調查核實的主動性顯著增強。正式立法后,行政機關對訴前檢察建議按期回復率及啟動整改率均達到100%。

  二、認真分析公益訴訟檢察工作存在的問題和短板,找差距、抓癥結

  近四年來,在市區兩級黨政機關、有關單位的重視和支持下,公益訴訟檢察工作從無到有、逐步做實,取得了長足的發展。在看到成效的同時,我們也充分認識到這項工作還存在很多機制障礙、認識誤區和專業能力上的不足。

  一是制度機制還需要進一步完善。自立法正式確立公益訴訟檢察制度以來,相關法制逐漸健全,司法實踐也覆蓋到各個領域,但公益訴訟檢察總體上還處在發展的初始階段,法律規定得較為原則,還缺乏操作層面上的細則,大至提起公益訴訟的“等”外領域,小至調查核實的運用,都需要協調解決。《人民檢察院組織法》規定檢察機關在公益訴訟檢察工作中可以進行調查核實,但調查核實怎么操作、對應什么義務,可以使用的手段并不明確,亟待出臺司法解釋、實施細則予以完善。市檢四分院作為跨行政區劃檢察院集中管轄分院層面上的公益訴訟案件,還需要檢法協同、上下貫通、形成對應。

  二是辦案效能還需要進一步提升。北京市檢察機關的公益訴訟案件規模相對較小,缺乏典型性、代表性和社會影響力較大的案件。案件領域不夠均衡,生態環境、資源保護、食藥領域線索相對較多,但國有土地使用權出讓、國有財產保護、英雄烈士保護等領域案件線索較少。相對行政公益訴訟,民事公益訴訟線索少、成案少、提起訴訟少,調動社會組織等力量還不夠有效充分。檢察機關內部還沒有建立全市統一有效的線索發現、移送機制,公益訴訟案件線索存在發現難、收集難的問題。檢察一體化辦案機制還不夠健全完善,在線索研判、調配人員、指揮辦案等方面統籌不夠有力,三級院區域特色和職能定位有待充分展現。

  三是配套支持還需要進一步健全。隨著人民在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求不斷增長,公益訴訟檢察工作的社會期待越來越高,與此同時,公益訴訟檢察工作自身也在深入發展,導致外部環境和配套保障已經不能完全適應實際需要。一些部門和單位沒有充分認識公益訴訟檢察制度的重要意義,對于檢察機關調查收集證據材料配合支持力度有待加強。部分公益損害需要進行司法鑒定,但存在環境專業鑒定機構少、鑒定成本高、鑒定周期長、委托鑒定主體不明確等問題,影響了公益訴訟工作的開展。公益訴訟庭審程序、裁判執行、生態損害賠償銜接、與社會組織的溝通聯系等方面還存在工作機制上的盲點,已搭建的機制運行實效性有待進一步提升。統籌各社會主體共同參與公益訴訟、依法履職、良性互動的格局還未形成。

  四是專業能力還需要進一步增強。公益訴訟檢察屬于檢察機關的新增職能,也是一項全新的業務領域,涉及范圍寬廣,并且還在通過單行立法不斷拓展范圍,這對檢察人員的素質能力提出了全新的挑戰。辦理公益訴訟檢察案件不僅需要傳統民事檢察、行政檢察的專業積累,還需要具備一定的調查核實、出庭訴訟等業務能力以及環境、食藥、國土等知識儲備,其綜合性超出了傳統檢察人員的訓練和要求。隨著檢察專業化建設向縱深推進,各檢察專業分類日益細化,一專與多能之間的矛盾在公益訴訟檢察領域尤為突出。檢察機關內設機構改革后,市檢察院單獨設立第八檢察部負責公益訴訟檢察業務,市檢四分院集中管轄分院層級的公益訴訟案件,區院行政訴訟監督和公益訴訟檢察集中在一個部門,一方面,新機構新業務需要進一步整合,提高適應性;另一方面,檢察人員本領恐慌、專業知識不足、專業能力跟不上的問題顯現。此外,也需要加強科技強檢建設,提升借助技術手段自主開展調查核實、勘驗鑒定的能力和水平。

  三、強化統籌,凝心聚力,在新的起點上推動公益訴訟檢察創新發展

  當前,公益訴訟檢察工作面臨著難得的發展機遇。黨中央高度重視,直接予以推動。市委強力統籌,各級人大、政府、政協、行政機關和社會各方面鼎力支持,外部環境越來越好。但是,與首都首善的要求相比,與人民日益增長的需求和期待相比,公益訴訟檢察工作還有很大的提升空間。我們唯有勇于擔當、積極作為,推動公益訴訟檢察持續、規范、優化、均衡發展,才不會辜負黨和人民的重托。

  一是更加自覺地在大局中深化公益訴訟檢察工作。嚴格按照中央、市委、高檢院的部署要求,深入落實市人大常委會專題審議意見,推動形成黨委領導、各負其責、社會協同、廣泛參與的公益訴訟共建共治共享大格局。聚焦服務保障京津冀協同發展、“疏解整治促提升”專項行動、污染防治攻堅戰等重大部署,緊緊抓住“公益”這個核心,發揮公益訴訟在促進綠色發展、服務保障民生、建設法治政府等方面的重要作用,實現促進科學發展與實現自身科學發展相統一。

  二是推動公益訴訟檢察協調發展。不折不扣落實中央部署要求,按照法定領域授權依法開展工作,推動制度機制不斷健全完善,切實將工作做扎實、做到位,更好地實現法律效果與政治效果、社會效果的有機統一。立足首都重點工作和區位特點,以專項活動帶動一般工作,以典型案件引領辦案工作,充分履行國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護等各法定領域的保護職責。堅持把辦案質效擺在更加突出的位置,穩步提升案件數量。

  三是健全完善公益訴訟檢察辦案機制。統籌運用行政公益訴訟、民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等手段,統籌發揮檢察機關自行提起公益訴訟、支持社會組織提起公益訴訟兩方面作用,結合具體情況,實現最好辦案效果。探索檢察一體化辦案模式,強化市檢察院的牽頭抓總,分院、區院按照統一安排開展工作,實現監督點位集中、監督時間同步、監督效果疊加,著力推出一批具有典型性、代表性、社會影響大的案件。以市檢四分院和鐵檢基層院為基礎,深化公益訴訟集中管轄機制,打造具有首都特色的跨行政區劃公益訴訟格局。進一步強化現代科技在公益訴訟案件線索收集、調查取證、損害鑒定等方面的運用,提升公益訴訟檢察工作的科技化、專業化水平。

  四是健全完善公益訴訟檢察外部機制。探索與有關機關、社會組織建立系統化、常態化的長效協調工作機制。推動建立行政執法與公益訴訟起訴及審理工作銜接平臺,加強與紀檢監察機關、行政執法機關、社會組織協作配合,建立健全線索雙向移送機制,不斷擴大案件規模。健全“檢察+”協同工作機制,促進與行政機關順暢銜接、良性互動。加強與審判機關公益保護司法協作,共同探索涉互聯網公益訴訟案件相關實踐。加強與司法行政機關的溝通,推動充實在京的環境損害司法鑒定機構,落實好環境公益訴訟先鑒定后收費機制。引導社會組織進一步關注、支持和參與公益訴訟,形成齊心協力開展公益保護的生動局面。

  五是著力提升公益訴訟檢察專業能力。堅持優化職能配置、優化機構設置、優化人員編制,推進專門機構、辦案團隊、辦案組織專業化建設,深化公益訴訟檢察專業分類,專案專辦,以案代訓、以專育才,提升整體專業化水平。探索與規劃自然資源、市場監督管理等行政部門建立協作機制,開展交流鍛煉、聯合培訓。邀請專家學者、專職律師、人大代表、政協委員等參與監督、參與論證,借力“外腦”和“智庫”讓公益訴訟提質增效。

  主任、各位副主任、秘書長、各位委員,專題聽取和審議公益訴訟檢察工作情況報告,充分體現了市人大常委會對全市檢察工作的高度重視,在多重改革疊加的形勢下,為進一步做好公益訴訟檢察工作注入了新動能。全市檢察機關將在黨委領導和人大監督下,忠誠履職、務實擔當,全面加強公益訴訟檢察工作,努力為國際一流的和諧宜居之都建設作出新的更大貢獻!

附件

有關用語說明

(僅供參考)

  1.公共利益的代表(見報告第2頁第3行):2017年9月11日至14日,由最高人民檢察院主辦、北京市人民檢察院承辦的第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會在中國北京舉辦,來自98個國家及地區的總檢察長、高級檢察官等500多名代表參會。國家主席習近平向大會致賀信,指出“檢察官作為社會公共利益的代表,肩負著重要責任”“檢察機關是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量”。

  2.為公益服務的檢察(見報告第2頁第4行):“為公益服務的檢察”是第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的主題。檢察官既是國際法治秩序的建設者,又是公共利益的維護者。特別是隨著世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化深入發展,公益利益所涵蓋的范圍不斷拓展,如何更好地發揮檢察機關在法治建設進程中的獨特作用,更加高效迅速地回應公眾需求、服務公共利益,同心打造人類命運共同體,已成為各國檢察機關需要共同面對的重大課題。

  3.公地悲劇(見報告第2頁第6行):“公地悲劇”是經濟學上的專門術語。1968年,美國加勒特·哈丁教授首先提出了“公地悲劇”理論模型。公地作為一項資源或財產有許多擁有者,他們中的每一個人都有使用權,但沒有權利阻止其他人使用,從而造成資源過度使用和枯竭。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業資源及污染嚴重的河流和空氣,都是“公地悲劇”的典型例子。“公地悲劇”的發生,人性的自私或不足只是一個必要條件,而公產缺乏嚴格而有效的監管是另一個必要條件。

  4.行政公益訴訟(見報告第2頁第12行):2017年7月1日起施行的修改后《行政訴訟法》第二十五條第四款規定:“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。” 

  5.民事公益訴訟(見報告第2頁第14行):2017年7月1日起施行的修改后《民事訴訟法》第五十五條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。”

  6.網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案(見報告第2頁倒數第6行):根據市檢察院部署的“保障千家萬戶舌尖上的安全”公益訴訟檢察專項監督活動,海淀區檢察院以網絡餐飲服務行業為切入點,經過調查取證,認定“到家美食會”“回家吃飯”等網絡餐飲服務第三方平臺存在食品安全違法行為,區食藥監局未依法履行監管職責,可能損害社會公共利益,依法向區食藥監局制發訴前檢察建議,要求其依法履行監督職責,督促違法平臺及商家盡快整改。區食藥監局高度重視,開展網絡餐飲服務領域專項治理行動,共下線網絡餐飲問題商戶3000余家、規范各種信息公示問題5000余家、立案14件。

  7.通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態(見報告第3頁倒數第10行):2019年1月17日,最高人民檢察院張軍檢察長在全國檢察長會議上正式提出“通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態”的理念。3月12日,張軍檢察長在十三屆全國人大二次會議上作最高人民檢察院工作報告時又重申“把訴前實現維護公益目的作為最佳狀態”。檢察機關在訴前發出公告或檢察建議,促使有關主體提起訴訟、行政機關依法履職,不僅有利于及時保護公益,而且可以用最小的司法投入獲得最佳的社會效果。訴前建議得不到有效落實的,檢察機關再以提起公益訴訟的方式接力推動問題解決。

  8.“等”外領域(見報告第4頁倒數第10行):根據《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》等規定,檢察機關提起公益訴訟的范圍已經明確的包括五大類,分別為生態環境和資源保護,食品藥品安全,國有財產保護,國有土地使用權出讓,英雄烈士姓名、肖像、名譽、榮譽保護。除此之外,《民事訴訟法》《行政訴訟法》還使用了“等”的概括性表述。對于在以上五個領域之外,還具體包括什么內容,統稱“等”外領域。最高人民檢察院要求各省級檢察院對“等”外領域進行探索研究,積極、穩妥地嘗試,必要時省級院可以向高檢院請示。

瀏覽字體【字號: 復制 打印 關閉

關于我們 | 網站地圖
主辦:北京市人民代表大會常務委員會
ICP備案號:京ICP備05042646號
澳洲幸运8官方